Опубликовано Общество - чт, 07/02/2020 - 00:54

П.А.СТОЛЫПИН И ФИНЛЯНДСКИЙ ВОПРОС

БАХТУРИНА А.Ю.

На рубеже XIX - XX столетий сузилась финляндская автономии, Началось введение в действие на территории Финляндии некоторых общеимперских норм, расширение прерогатив генерал-губернатора, назначение на административные посты в княжестве русских. Все это активизировало общественно-политические движения в Финляндии и рост антиправительственных настроений. По мере нарастания революционного движения в России в конце сентября - начале октября 1905 г. финляндские государственные и общественные деятели попытались восстановить особые права Великого княжества, утраченные в годы генерал-губернаторства Н.И.Бобрикова. В октябре 1905 г. в началась забастовка финляндских железнодорожников, сменившаяся всеобщей. Она носила ярко выраженный антироссийский характер. После переговоров лидеров партии конституционалистов с российскими властями 22 октября (4 ноября) 1905 г. в Гельсингфорсе был получен подписанный императором манифест и грамота о созыве чрезвычайного Сейма. Проект манифеста был составлен статс-секретарем по делам Великого княжества Финляндского Константином Линдером и представлен через С.Ю.Витте императору. Содержание манифеста полностью отражало требования представителей партии конституционалистов, а текст документа был составлен при их непосредственном участии.

Манифестом приостанавливалось действие основных положений манифеста 3 февраля 1899 г., а также отменялся ряд постановлений, изданных на основании этих правил. Вместе с манифестом была обнародована грамота императора об открытии чрезвычайного Сейма 7 (20) декабря 1905 г. для рассмотрения проекта нового основного закона о народном представительстве в Финляндии на началах всеобщего и равного избирательного права, с установлением ответственности местных правительственных органов перед народными представителями края.

Новый Сеймовый устав был утвержден Николаем II 7 (20) июля 1906 года. Одновременно был утвержден закон о выборах. Ими вводился однопалатный Сейм, всеобщее избирательное право для лиц, достигших 24 лет, включая женщин, устанавливался ежегодный созыв Сейма. Согласно параграфу 5 Устава лишались права участия в выборах все проживающие в Финляндии русские, если они не являются финляндскими гражданами.

Таким образом летом 1906 г. в Финляндии сформировалась самая радикальная в Европе того времени система представительных органов власти: однопалатный парламент, формировавшийся на основе всеобщего и равного избирательного права, в который могли избираться также и женщины.

Общий курс самодержавия в отношении Финляндии вплоть до лета 1906 г. развивался в направлении уступок требованиям конституционалистов и отмены законодательства "бобриковского" периода. 9 июня 1906 г. был издан второй манифест "По Великому княжеству Финляндскому, данный в дальнейшее развитие манифеста от 22 октября 1905 г.". Им отменялось действие целого ряда законодательных актов, изданных на основании манифеста 1899 г., а население освобождалось от взысканий за их неисполнение. Ранее заплаченные за нарушение перечисленных законов штрафы возмещались за счет казны.

События первой русской революции поставили перед самодержавием задачу организации борьбы с россиийскими революционерами на территории Финляндии. Перед российскими властями в 1905 г. встало множество вопросов о наблюдении за деятельностью революционеров, о порядке задержания их на финляндской территории, о порядке изъятия дел из общей подсудности и передачи их военному суду. Важную общегосударственную проблему представлял активный ввоз оружия через Финляндию на территорию Российской империи.

Именно эту проблему пришлось решать новому премьеру П.А. Столыпину с лета 1906 г.

8 июля 1906 г. П.А. Столыпин занял пост председателя Совета министров Российской империи, а 30 июля 1906 г. началось восстание Свеаборгской крепости и матросов Скаутдденского полуострова в Гельсингфорсе. Его поддержали финляндские рабочие и финляндская Красная гвардия. Восстание было подавлено 2 августа 1906 г. Оно показало, насколько тесно связаны между собой российское и финляндское антиправительственные движения.

Столыпину предстояло воздействовать на финляндскую администрацию и добиться от нее, если не содействия, по крайней мере, нейтрального отношения к действиям российской полиции и жандармерии в отношении российских революционеров, находящихся на территории Великого княжества Финляндского. 27 октября 1906 г. товарищ министра внутренних дел Макаров обратился к министру статс-секретарю Великого княжества Финляндского А.Ф. Лангофу с письмом, где после перечисления фактов активной деятельности русских революционеров в Финляндии предлагал, чтобы лица, находящиеся в Финляндии и обвиняемые в совершении преступлений на территории Империи, подлежали аресту и высылке в распоряжение российских властей по требованию полицейских или судебных властей Российской империи. Он также предлагал предусмотреть возможность арестов по требованиям российской полиции, передаваемым по телеграфу". 4 (17) ноября 1906 г. гражданская экспедиция Сената издала циркуляр о порядке обысков, арестов и выдачи русских революционеров российским властям, которым предусматривалась возможность обыска или ареста российских подданных на основании письменного постановления российской стороны. Постановление должно было быть предъявлено представителем российской полиции чинам финляндских полицейских органов, которые обязаны были его исполнить.

Столыпина данный циркуляр не удовлетворил, поскольку реально финляндская полиция по собственной инициативе русских революционеров не преследовала. Революционеры переходили границу с Великим княжеством и оказывались на территории Империи в безопасности.

Ситуация беспокоила правительство и в начале февраля 1907 г. у Николая II состоялось совещание по поводу мер, которые необходимо принять в отношении Великого княжества. В разработке плана мероприятий по Финляндии активное участие принял П.А.Столыпин. Он предлагал подготовить введение военного положения в Выборгской губернии и укрепить российскую администрацию в Княжестве. Николай II поддержал Столыпина и в апреле 1907 г. распорядился начать подготовку текста правительственного сообщения и императорского указа об объявлении Выборгской губернии на военном положении. В ноябре 1907 г. император вновь вернулся к этому вопросу и написал Столыпину, что "необходимо продолжать приготовления в войсках для введения их в Выборгскую губернию и довести эти приготовления до конца, а затем обождать подходящего момента".

Возможные способы борьбы с деятельностью революционных организаций на территории Финляндии обсуждались Особым совещанием по делам Великого княжества Финляндского 3 ноября 1907 г. Предлагалось несколько вариантов решения проблемы. Часть участников заседания предлагала принять меры, расширяющие полномочия чинов отдельного корпуса жандармов в княжестве. Но большинство склонилось к тому, что расширение полномочий жандармов без объявления Выборгской губернии на военном положении ничего не даст. В итоге император издал высочайшее повеление о том, что если не будут ликвидированы самые опасные организации революционеров в Финляндии, то Выборгская губерния будет объявлена на военном положении. Но военное положение в Выборгской губернии введено не было. Российская сторона объясняла это обстоятельство тем, что накануне введения военного положения русской полицией были арестованы несколько руководителей революционных организаций. После этих арестов военное положение решено было не вводить, но Николай II распорядился установить по границам Финляндии военный кордон, для того, чтобы не допускать подозрительных лиц из Финляндии в Россию.

К концу 1907 г. российское правительство вновь обращается к вопросу о пресечении деятельности русских революционеров на территории Финляндии, поскольку, по мнению П.А.Столыпина, желаемого результата достичь не удалось. В письме к министру статс-секретарю А.Ф.Лангофу от 5 декабря 1907 г. он отмечал, что в Финляндии организована и подготовлена серия покушений и убийств должностных лиц в Петербурге и что местные власти по-прежнему задерживают передачу российским властям арестованных революционеров. Столыпин делал следующий вывод: "Имперское правительство может ныне... констатировать, что во всех случаях, когда русские революционеры пожелают переехать в Финляндию, они делаются недосягаемыми в значительно большей мере, нежели при выезде их в одно из иностранных государств, власти коих проявляют гораздо более существенное содействие упорной борьбе русского правительства с революционным движением, нежели органы финляндской администрации".

Лангоф ответил Столыпину 18 (31) декабря 1907 г., что Финляндский Сенат принял решение об усилении полиции в Финляндии с 1 января 1908 г. Видимо это решение не удовлетворило Столыпина. 22 декабря он встретился в Герардом и Лангофом. В письме к Николаю II эту встречу Столыпин охарактеризовал как "очень бурное заседание". Столыпин сказал Герарду и Лангофу со ссылкой на императора, что есть решение о том, что в случае дальнейшего неподчинения финнов законным требованиям российских властей будут действовать военной силой. Об итоге встречи Столыпин писал, что "по видимому в Гельсингфорсе начинают понимать, что это не пустые угрозы" и "дело принимает удовлетворительный оборот". После этой встречи Столыпин 27 декабря 1907 г. направил Лангофу разработанный в МВД проект мероприятий по пресечению деятельности русских революционеров в Финляндии. Но согласно действующеми законодательству МВД не имело права давать инструкции финляндской полиции. Поэтому предложения МВД легли в основу предписания гражданской экспедиции финляндского Сената от 21 марта 1908 г. В нем говорилось о необходимости выдавать задержанных русских не позднее чем через сутки после поступления из империи требования о выдаче, а также разъяснялось, что проживание русского у финна не служит препятствием к проведению обыска или ареста.

Активная работа правительства в этой области прекратилась после убийства Столыпина. Новый председатель Совета министров В.Н. Коковцов придерживался других взглядов на проблему. Были остановлены работы по расширению прав российского жандармского надзора в Великом княжестве. Это объяснялось тем, что русские жандармы не могут принести в Финляндии реальную пользу, т.к. розыскная служба в незнакомой и враждебной среде результатов не даст.

В 1905 г. приостановилось действие целого ряда законодательных актов, ограничивавших права Великого княжества Финляндского. После окончания революции обстановка стабилизировалась и правительство вновь предприняло попытки ликвидировать финляндскую автономию, чтобы максимально сблизить Великое княжество с Империей. Необходимость решения данной задачи вызывалась целым рядом обстоятельств. Во-первых, стремлением распространить правотворческую и иную деятельность новых государственных учреждений (Государственной думы, Государственного совета и Совета министров) на территорию Финляндии. Во-вторых, укрепить положение имперских властей в Финляндии как стратегически важном регионе. В-третьих, продолжить борьбу с революционным движением.

Формальным поводом к возобновлению попыток урегулировать финляндский вопрос на правительственном уровне стали запросы членов Государственной думы председателю Совета министров П.А.Столыпину. Запросы были сделаны с февраля по май 1908 г. Первый запрос, внесенный октябристами "По поводу неисполнения Финляндским генерал-губернатором и министром статс-секретарем требования Высочайшего Указа от 19 октября 1905 г. в отношении порядка всеподданнейших докладов" от 1 февраля 1908 г. подписали 63 члена Государственной думы. В нем обращалось внимание председателя Совета министров на то, что Указ правительствующему Сенату "О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений от 19 октября 1905 г. устанавливает, что министры обязаны сообщать председателю Совета министров предварительно все доклады, подлежащие предоставлению императору, если они имеют общее значение или затрагивают интересы других ведомств. Они считали, что министр статс-секретарь и финляндский генерал-губернатор также должны сперва обращаться в Совет министров. В противном случае, отмечали авторы запроса, "в своей заботливости о Великом княжестве, они нередко забывали о правах и интересах России и о том, что Финляндия является составною частью Империи". Второй запрос был посвящен вопросу о работах по соединению железнодорожной сети Финляндии и России. Члены Государственной думы обращали внимание на то, что на финляндских железных дорогах постоянно принимаются технические меры, разобщающие эти дороги с имперскими, что, по мнению авторов запроса, могло негативным образом сказаться на обороноспособности Российской империи. 5 февраля 1908 г. 95 членов Государственной думы, представлявшие фракцию националистов (А.Бобринский, В.Пуришкевич, епископ Евлогий, П.Балашев и др.), подписали запрос по поводу мер "Для побуждения финляндского генерал-губернатора и местных властей к ограждению государства от подготовлявшихся в Финляндии посягательств на государственный порядок и безопасность". Они обращали внимание на то, что на территории Финляндии были подготовлены многочисленные покушения на должностных лиц в Российской империи, созданы Красная Гвардия, союз "Войма", организации, занимающиеся тайным провозом оружия в империю. Все это угрожает безопасности государства. В этой ситуации, отмечали авторы запроса, МВД не принимало "надлежащих мер для побуждения финляндского генерал-губернатора и местных властей к пресечению в крае преступных посягательств на Россию и к обеспечению ея безопасности". Запрос от 12 февраля 1908 г., внесенный крайними и умеренными правыми, был также связан с деятельностью общества "Войма" в Финляндии. Его подписали 37 депутатов (В.Пуришкевич, А.Бобринский и др.) Депутаты подчеркивали, что местные финляндские власти и генерал-губернатор Н.Н.Герард не принимали никаких мер для пресечения противоправительственной деятельности.

Содержание запросов отражало наиболее важные с точки зрения правительства проблемы во взаимоотношениях с Финляндией: оборона империи и борьба с революционным движением. Запросы выделяли основные направления будущих мероприятий в Великом княжестве: совершенствование законодательного механизма, укрепление внешних границ и подавление революции. Несколько позднее современники указывали на то, что думские запросы по Финляндии были предъявлены с ведома и согласия Столыпина. В личном фонде П.А.Столыпина имеются тексты думских запросов, присланных ему для ознакомления перед обсуждением в Думе. Какие-либо резолюции и пометы на них отсутствуют. Можно утверждать, что запросы были предъявлены Столыпину заранее, но открытым остается вопрос о том, были ли эти запросы полностью инициированы правительством.

5 (18) мая 1908 г. в Государственной думе по поводу февральских запросов по финляндскому управлению выступил П.А.Столыпин. Основное внимание в своей речи он обратил на проблему общегосударственного законодательства. Столыпин подчеркнул, что "не в бездействии властей, не в незакономерных их действиях коренится зло, а в том, что целая область нашего законодательства, громадная область наших взаимоотношений с Финляндией не урегулирована совершенно" и что путем думских запросов проблема решена быть не может. Поэтому "на обязанности и правительства, и Государственной думы лежит… поднятие вопроса о выработке общего порядка законодательного рассмотрения наших общих с Финляндией дел". При этом он подчеркнул, что в широком смысле речь идет о "распространении власти Государя Императора по общеимперским делам через общеимперские учреждения ( курсив мой - А.Б.) на протяжении и пространстве всей Империи", т.е. фактически формулировал идею разделения государственных функций на общеимперские и местные. Одновременно Столыпин отметил, что изменения в местном и общегосударственном управлении должны сохранить державные права России в Финляндии. "Отказ от этих прав нанес бы беспримерный ущерб русской державе".

Двойственность позиции Столыпина, сформулированная в речи 5 мая 1908 г. очевидна. С одной стороны, он подчеркивал необходимость правового урегулирования взаимоотношений общеимперского центра и автономной Финляндии, с другой, заявлял о необходимости помнить, о "державных правах" России. Последние слова вполне можно было трактовать, как стремление правительства обеспечить себе ведущую роль в решении вопросов, связанных с Финляндией.

Заявление Столыпина было полностью поддержано правыми и октябристами. Кадеты выступили с идеей так называемого параллельного законодательства. Смысл этого требования состоял в том, чтобы законы общеимперского значения, касающиеся Финляндии, принимались не только Думой и Государственным советом, но и финляндским Сеймом, без санкции которого законопроект не мог стать законом. В итоге, большинство Думы предложило отвергнуть запросы в знак полного удовлетворения ответом Столыпина.

Вскоре после выступления П.А.Столыпина в Думе, 20 мая (2 июня) 1908 г. был издан закон, согласно которому все финляндские дела, до доклада их императору, подлежали рассмотрению в Совете министров, которому поручено было решать, какие из них затрагивают интересы империи. Одновременно с передачей министру статс-секретарю Финляндии дел, требующих всеподданнейшего доклада, финляндский генерал-губернатор должен был представить свое заключение в Совет министров. Этим повышалась роль генерал-губернатора, который мог, высказывая свое мнение, влиять на решения по Финляндии. Законом 20 мая (2 июня) был установлен перечень документов, подлежащих предварительному рассмотрению Совета министров. В него входили проекты Сеймовых и административных законов для Великого княжества, проекты высочайших предложений Сейму, петиции и представления Сейма и Сената на высочайшее имя, касающиеся вопросов управления общих для Финляндии и Российской империи, проекты всеподданнейших докладов финляндского генерал-губернатора или министра статс-секретаря. Наличие заключения Совета министров по перечисленным документам было обязательным. Без него ни одно из дел не могло быть доложено императору. Таким образом, законодательство по Финляндии поступало на рассмотрение императора с предварительными комментариями Совета министров и финляндского генерал-губернатора, что, безусловно, оказывало влияние на принятие царем окончательного решения.

Закон вызвал сильное противодействие Сейма и Сената. 6 (19) июня 1908 г. финляндский Сенат направил императору представление с критикой изданного закона, которое Совет министров отклонил18 января 1909 г. (30) октября 1908 г. Основной причиной активных протестов Сената и Сейма, с одной стороны, было то, что в правовом сознании финнов, особенно в течение второй половины XIX в. закрепилось убеждение в том, что Финляндия соединяется с империей в личности императора, который один имеет право принятия решений по делам Великого княжества. Появление новых органов власти и управления, которые по Основным государственным законам 1906 г. заняли свое место в законодательном механизме Российской империи, было крайне отрицательно воспринято финнами, т.к. Государственная дума и Совет министров, по их мнению, не должны были иметь каких-либо прав на участие в законодательном процессе Финляндии. Можно говорить о том, что финляндские органы фактически отказывались признать, что законодательный механизм Российской империи изменился, и привести собственную законодательную практику в соответствие с российской. С другой стороны, закон 20 мая 1908 г. свидетельствовал об усилении позиции Совета министров управлении государством и лично П.А. Столыпина. В этом смысле протесты Сената и Сейма были протестами, направленными против председателя Совета министров, хотя открыто об этом не говорилось. Кроме того, закон показывал, что, несмотря на заявления о необходимости разграничить общегосударственное и местное законодательство, российское правительство трактовало общегосударственную компетенцию крайне широко.

Закон 20 мая 1908 г. был первым шагом среди попыток создать новый законодательный механизм для Финляндии, соответствующий Основным законам в редакции 1906 г. Следующим шагом должно было стать определение сфер общегосударственного и местного законодательства для Великого княжества Финляндского.

Обсуждение вопросов об общеимперском законодательстве и его действии в Финляндии вызвали рост пассивного сопротивления в Княжестве. В этой связи Столыпин телеграмме Николаю II призывал императора проявить твердость, отмечая, что в Финляндии готовится пассивный отпор всем требованиям империи, поскольку финны рассчитывают, что "у нас в вопросе общеимперского законодательства и других в последнюю минуту уступят". Одним из способов пассивного сопротивления стало прекращение деятельности Сената. Еще до начала заседаний комиссии в марте 1909 г. большая часть членов хозяйственного департамента Сената сложила с себя свои обязанности. В прошениях об отставке сенаторы указывали, что покидают свои посты из-за установленного нового порядка финляндских дел императору, имея в виду закон 20 мая 1908 г. Прошения были приняты и 10 апреля 1909 г. было издано Высочайшее повеление об отставке сенаторов. Аналогичным образом поступили члены судебного департамента Сената во главе с его вице-председателем и 29 мая 1909 г. также были отправлены в отставку. С того времени департамент Сената, исполняющий функции верховной судебной инстанции, оставался без членов, а департамент, занимавшийся экономическими и административными делами продолжал функционировать. Сенатору Борениусу было предложено найти новых сенаторов, взамен ушедших. Затем этим вопросом стал заниматься бывший сенатор И.Серликиус. Но ни тому, ни другому не удалось найти замену. В связи с этим генерал-губернатор В.А. Бекман 10 (23) июля 1909 г. представил императору всеподданнейший доклад, где предложил временно назначить пять членов в судебный департамент (по действующим правилам в каждом департаменте финляндского Сената должно быть по 10 человек). Занять места было предложено бывшим сенаторам И.Н.Бэрнлунду, А.К.О.Малину, которые были вынуждены уйти в отставку в 1905 г., а также еще трем членам старофинляндской партии С.Сааринэну, А.А.Кяпю, В.А.Андерсину. Генерал-губернатор также предложил включить в состав хозяйственного департамента Сената барона Оттона Вреде, принадлежавшего к шведской народной партии. Император одобрил предложение и 17 августа (30 сентября) 1909 г. перечисленные в докладе А.В.Бекмана кандидаты были назначены сенаторами.

17 (30) сентября 1909 г. истек срок полномочий членов Хозяйственного департамента Финляндского Сената. Генерал-губернатор попытался составить новый список членов для утверждения императором или инициировать продление срока полномочий прежнего состава. Но финляндские общественно-политические деятели, к которым обращался генерал-губернатор, отказались войти в состав Хозяйственного департамента. Одновременно члены хозяйственного департамента вышли в отставку. Ситуацию не удавалось стабилизировать.

Осенью 1909 г. в связи с полной отставкой Сената, Столыпин считал, что власти империи должны реагировать на сложившуюся ситуацию. Он обратился в Военное министерство с просьбой отправить в Финляндию дополнительные войска. Военное министерство и штаб Петроградского военного округа высказались против предложения Столыпина. Они считали, что дополнительные войска могут быть посланы только в случае возникновения реальных антиправительственных выступлений в Княжестве.

Финляндский генерал-губернатор Бекман сообщил в Совет министров, что есть два пути решения проблемы. Первый - назначить сенаторами лиц, находящихся на имперской службе вне Финляндии, но пользующихся правами финляндских граждан. Наличие финского гражданства было необходимым, поскольку члены Сената избирались монархом из лиц, являющихся "коренными финляндцами" или имеющих права финского гражданства. Второй путь заключался в передаче полномочий Сената генерал-губернатору. Совет министров счел наиболее приемлемым первый вариант. Император также выразил свое согласие с таким решением проблемы. Столыпин составил список новых сенаторов из числа финнов, находящихся на российской военной службе. В Сенат были включены шесть военных, в том числе адмирал А.А.Вирениус и полковник П.А.Краатц, а также граф Э.Берг, но ни один из них не имел юридического образования, хотя по законодательству не менее двух членов Сената должны были быть юристами. Представляя их императору, Столыпин отмечал, что "эти лица готовы беспрекословно исполнять все веления Вашего Величества".

Финляндский Сейм осенью 1909 г. также находился в оппозиции российским властям. 26-27 сентября 1909 г. Николай II и П.А.Столыпин обсуждали вопрос об упразднении финляндского Сейма. Столыпин считал это не нужным и сумел привлечь на свою сторону императора.

Разработка вопросов о разграничении общеимперского и местного законодательства для Финляндии была начата в конце 1908 г. Особым совещанием по делам Великого княжества Финляндского под председательством П.А. Столыпина было принято решение о создании смешанной русско-финляндской комиссии. Комиссии предстояло определить, что относится к сфере общегосударственного и местного законодательства, разработав перечень вопросов, подлежащих общеимперскому законодательству. Комиссия должна была также установить, какими учреждениями и в каком порядке будут разрабатываться и вноситься в Государственную думу или Государственный совет законопроекты общегосударственного значения, касающиеся Финляндии.

Особое совещание рассмотрело два возможных способа участия представителей Финляндии в Государственной думе и Государственном совете: либо населению Финляндии представляется право посылать своих выборных представителей в Думу и Государственный совет, либо на время рассмотрения там общеимперских законопроектов, касающихся Финляндии, в них командируется определенное число членов финляндского Сейма или Сената, которые принимают участие в обсуждении только этих законопроектов.

В случае принятия первой схемы программа оговаривала неприемлемость финского избирательного законодательства, основанного на всеобщем избирательном праве. В случае выборов в Государственную думу и Государственный совет депутатов Финляндии предлагалось "по возможности" ввести в Финляндии нормы российского избирательного права. Совещание пришло к выводу о том, что Финляндия не имеет права посылать более чем четырех депутатов Думу и двух депутатов в Государственный совет.

Следующий пункт программы предусматривал порядок обнародования общеимперских законов, касающихся Финляндии. В России каждый принятый закон входил в силу лишь после обнародования его Правительствующим сенатом, а в Финляндии финляндским Сенатом. Сохранение такого положения, по мнению совещания, грозило возможностью обструкции. "Очевидно, нельзя ставить применение в Финляндии общегосударственных актов... в зависимость от согласия финляндского Сената на их обнародование. Сказанное приводит к убеждению в необходимости распространить в отношении обнародования общегосударственных законов власть Правительствующего Сената на Финляндию".

Совет министров 17 марта 1909 г. одобрил предложения Особого совещания. 28 марта 1909 г. была образована русско-финляндская комиссия для выработки проекта правил о порядке издания касающихся Финляндии законов общегосударственного значения под председательством П.А.Харитонова.

14 марта 1910 г. последовал высочайший манифест о внесении председателем Совета министров в Думу и Государственный совет законопроекта о порядке издания касающихся Финляндии законов общеимперского значения. В основу законопроекта были положены основные принципы отношений Княжества и империи, выработанные комиссией Харитонова, а именно: предоставление Финляндии только областного самоуправления, распространение действия Основных государственных законов на Финляндию, предоставление Сейму в области общегосударственного законодательства прав совещательного органа, введение представителей Финляндии в Государственную думу и Государственный совет.

17 марта законопроект был оглашен в Думе. Против законопроекта выступили кадеты. Этому способствовали тесные связи лидеров кадетской партии с финляндскими политиками.

22 марта законопроект был передан в думскую комиссию и рассмотрен к 6 мая. Комиссия дополнила законопроект пунктом о подчинении общеимперскому законодательству положений об употреблении в Финляндии государственного языка. Была изменена формулировка статьи о подчинении народного просвещения общеимперскому законодательству. Думская комиссия добавила текст о том, государственные интересы должны обеспечиваться "в деле установления программ преподавания и надзора за ним", что, по мнению членов комиссии, давало возможность, оставив народное просвещения в руках финнов, обеспечить "ограждение России от того враждебного отношения, которое поддерживалось до сих пор в финляндских народных школах", т.е. предлагалось ввести государственный контроль над содержанием преподавания.

Параллельно в апреле 1910 г. законопроект был передан на отзыв Сейма Финляндии. Сейм Финляндии отказался представить заключение на законопроект. Отказ был мотивирован тем, что, во-первых, требование заключения противоречит сеймовому Уставу 1906 г., т.к. не входит в круг дел, " подлежащих рассмотрению Сейма". Во-вторых, по мнению членов Сейма, законопроект был нацелен на изменение законов Финляндии. Даниельсон-Кальмари отметил, что в соответствии с сеймовым уставом предложения правительству могут передаваться только в форме высочайших предложений, когда как в данном случае проект инициирован председателем Совета министров. Депутат Мякелин отметил, что законопроект направлен на уничтожение политической и общественной жизни финского народа. Сеймовые депутаты категорически отвергли возможность участия финнов в деятельности Думы и Государственного совета. Мякелин в этой связи заявил: "Мы отвергаем подобное предложение и сделали бы это даже и в том случае, если бы все наши права остались неприкосновенными".

В качестве ответной меры 24 сентября (7 октября) 1910 г. император объявил о роспуске Сейма и назначил новый созыв на 1 февраля 1911 г.

10 мая началось обсуждение законопроекта в Думе. 21 мая 1910 г. в Думе выступил П.А.Столыпин. Он категорически отверг предложения о возможности сохранения практики административного законодательства в отношениях с Великим княжеством, поскольку активное развитие местного самоуправления в Финляндии с 1863 г. и деятельность Сейма создали такую ситуацию, что административное законодательство уже не может оградить имперские интересы. Необходимость издания закона о порядке общеимперского законодательства, по мнению Столыпина, была обусловлена во многом тем, что в связи с приостановкой в 1905 г. действия манифеста 1899 г. "общеимперские интересы ничем не обеспечены… и картина государственного бессилия является полной".

Во время дискуссии по законопроекту В.А.Маклаков и П.Н.Милюков активно высказывались за необходимость достичь соглашения с Сеймом и дать возможность Сейму установить перечень общегосударственных дел. Кадеты исходили из того, что в Финляндии готовы пойти на широкие уступки. Там, доказывал Милюков, задает теперь тон "новая гораздо более умеренная группа". От прежней "постановки вопроса... финляндцы уже готовы отказаться, они готовы идти навстречу русским требования до таких пределов, которые еще в недавнее время казались совершенно невозможными". "Другими словами, они просят только одно: сохраните хоть фикцию закона", а именно они согласны на перечень, чтобы в дальнейшем он расширялся только по согласию с Сеймом. В конечном итоге кадеты, социал-демократы и трудовики отказались принимать участие в постатейном обсуждении законопроекта. Фактически основные поправки в его текст были внесены октябристами.

Октябристы В.К.Анреп и М.Я.Капустин предложили из перечня исключить пункты о школе, союзах, собраниях и печати, отметив, что эти вопросы относятся, несомненно, к внутренним делам этого края…". Поправки Капустина и Анрепа были отвергнуты. Также Анреп предложил 3-ю статью дополнить словами о том, что изменение и дополнение перечня "может происходить исключительно по почину государя императора", что было принято членами Думы. Помимо названных поправок был сделаны некоторые редакционные изменения.

31 мая 1910 г. законопроект был передан в Государственный совет. Столыпин в своем выступлении по законопроекту вновь подчеркнул невозможность, по мнению правительства, идти по иному пути, кроме установления порядка общегосударственного законодательства для Финляндии. Параллельное законодательство, по мнению Столыпин, могло действовать только до того момента, пока не было регулярно работающего Сейма, Государственной думы и Государственного совета. До этого акты общие для России и Финляндии не обсуждались, а обнародовались в соответствии с порядком принятым в Финляндии, но имели общегосударственное значение. В ситуации, когда любой законодательный акт общеимперского значения может быть отвергнут Сеймом в ходе обсуждения, необходимо установить правила, ограждающие имперские интересы.

Члены Государственного совета не были единодушны в отношении к предложенному законопроекту. Д.Д.Гримм и М.М.Ковалевский отметили, что закон вступает в противоречие с Сеймовым уставом 1906 г. Но в конечном итоге Государственный совет одобрил вариант, принятый Государственной думой без изменений.

Обсуждение законопроекта в Государственной думе и Государственном совете показало не только различие партийных позиций, но и то, что в случае с Великим княжеством Финляндским российское правительство и законодательные учреждения, столкнувшись с проблемой взаимоотношений верховной власти и автономного образования, довольно плохо представляли себе возможный объем прав той и другой стороны.

17 июня 1910 г. был издан закон "О порядке издания касающихся Финляндии законов и постановлений общегосударственного значения". Этим законом к общегосударственным делам были отнесены: участие Финляндии в общегосударственных расходах, вопросы о правах русских в Финляндии, государственном языке, деятельности имперских учреждений в крае, порядке приведения в исполнение решений судебных и иных учреждений империи на территории Финляндии, наблюдении за школьными программами, правилах о союзах и обществах, законодательства о печати, денежной системе и др. (ст.2). Право законодательной инициативы принадлежало императору (ст.4). Законопроекты, затрагивавшие интересы Финляндии, могли рассматриваться, минуя финляндский Сената, если последний не выскажет своего мнения в указанный ему срок (ст.5). Государственная дума и Государственный совет наделялись правом издавать законы и для Финляндии. Это нарушало действовавший принцип разграничения законодательства России и Финляндии. Принятые помимо финляндского Сената законы автоматически отменяли противоречившие им местные законы и постановления (ст.10). Для представителей Финляндии в Государственном Совете и Государственной думе оговаривалась необходимость знания русского языка.

Закон нанес чувствительный удар по правовым нормам, обеспечивавшим финскую политическую автономию. Фактически это была программа, приводившая административно-правовую систему в Финляндии в единство с общероссийскими нормами.

Закон от 17 июня 1910 г. вызвал недовольство в Финляндии. Большинство юристов и чиновников считали, что он не имеет силы на территории Великого княжества Финляндского, т.к. его принятие противоречит манифесту Александра I, где говорилось о том, что никакой касающийся княжества "коренной" закон не мог быть издан, отменен или изменен без согласия Сейма.

Вопрос о правомерности этого законодательного акта и юридических основаниях для вмешательства царского правительства в дела Финляндии активно обсуждался юристами, как в России, так и в Финляндии. Стремление российских правящих кругов к усилению экономических, административно-правовых связей Великого княжества Финляндского с империей снова дало толчок к бурному обсуждению вопроса о его правовом статусе в юридической литературе.

Комментируя этот документ, лидер шведской народной партии, профессор кафедры государственного права Гельсингфорского университета Лео Михелин писал, что это - неправомерно изданный закон, т.к. "законодательные установления империи не имеют права издавать закона, изменяющего основные законы Финляндии". Против данного закона высказался и М.Ковалевский, т.к. "он (т.е. закон - А.Б.) не считается с требованием финляндской конституции, по которой ни один закон, в том числе и основной, и никакой налог не может считаться легально установленным без согласия Сейма". Эти мнения не были единичными. Они отражали позицию многих иностранных юристов, специалистов в области государства и права и ряда российских ученых либерального направления. Были высказаны и противоположные суждения. Так, шведский публицист Георгес в своей работе "политические мысли" писал: "Мотивы действий русского правительства вполне естественны…, нельзя не признать, что предоставить отдельной части страны особые прерогативы, дать ей возможность быть государством в государстве и тормозить работу имперского правительства, это значило бы перевернуть мир вверх дном.… На пути стремления к однородности, т.е. государственному единству не должно быть никаких препятствий, никакой плаксивой сентиментальности…".

Принятие закона 1910 г. без согласия Сейма дало основание его членам считать его, не имеющим силы. В сентябре 1910 г. был созван чрезвычайный Сейм Финляндии. Ему предлагалось разработать порядок избрания депутатов от Великого княжества в Государственную думу и Государственный совет и провести их выборы. Тальман Сейма П.Э.Свинхувуд заявил, что закон 17 июня не может иметь в Финляндии законной силы. Сейм отклонил предложенную программу работы, заявив, что не может "приступить к обсуждению дел, указанных в Высочайшей грамоте о созыве Сейма" и 24 сентября (7 октября) 1910 г. был распущен императорским указом. На этом же основании в марте 1913 г. Сейм, например, отказался дать заключение по одобренному Советом министров проекту закона о подчинении общим законам империи дел о совершаемых на территории княжества государственных и политических преступлениях. Члены Сейма заявили, что закон от 17 июня 1910 г., на который опирался законопроект, не имеет силы на территории Финляндии, поскольку он не одобрен Сеймом. Российское правительство, наоборот, считало этот закон вступившим в силу, и он стал основой для последующей нормотворческой деятельности в отношении Финляндии.

Столыпинская политика в отношении Финляндии подверглась критике не только со стороны либералов. В конце 1910 г. князь М.М.Андроников представил записку великому князю Николаю Николаевичу, видимо, с расчетом на то, что она будет прочитана императором. В ней содержалась развернутая критика политического курса Столыпина в целом. Применительно к политике в Финляндии, Андроников обращал внимание на то, что после издания закона 17 июня 1910 г. "вопреки торжественным уверениям крайних националистов и официальной печати, Финляндия не покоряется и не какие-нибудь шведоманы и социалисты, а весь народ готовится оказывать столыпинской политике самое упорное сопротивление". Он считал, что курс на административно-правовое сближение Финляндии с Российской империей приведет к необходимости ломки всей системы: "придется уничтожать финляндскую полицию и вводить свою. На каком языке будет она разговаривать с населением? Далее придется упразднить финляндскую администрацию, суды, обуздывать духовенство, забирать под свое непосредственное ведение все отрасли общественной жизни". Андроников подчеркивал, что курс Столыпина устарел и не отвечает современным потребностям общества, поскольку "повсюду насильственные чисто полицейские связи оказываются несостоятельными и на первый план выдвигаются новые силы и связи экономические". По его мнению, мудрая экономическая политика "положила бы Финляндию покорно у ног России, связала бы ее с Империей крепчайшими узами интереса без малейшей надобности в уничтожении Финляндской автономии и нынешней полицейской борьбы".

Издание закона 17 июня 1910 г. стало нормативной базой для последующего законодательства в отношении Финляндии, направленного на сужение ее автономных прав. Осенью 1911 г. на обсуждение Государственной думы были вынесены два законопроекта: о порядке отбывания гражданами Великого княжества Финляндского воинской повинности и об уравнении в правах русских финнами на территории Финляндии. В начале обсуждения первого законопроекта 28 сентября 1911 г. выступил председатель Совета министров В.Н.Коковцов, который обратил внимание на то, что прошло более года с момента принятия закона 17 июня 1910 г., но он фактически не реализуется. Коковцов подчеркнул, что смерть Столыпина не является началом перемены политического курса в отношении Финляндии. Коковцов отметил, что в политическом курсе он является преемником Столыпина, а от решения финляндской проблемы зависит действительная целостность и единство государства. Но это заявление осталось на бумаге. Активная правительственная политика в финляндском вопросе после смерти Столыпина не проводилась.